مانور تجمل در «شستا»

[Mαяѕє]

سازمان تامين اجتماعي فاقد استراتژي مشخص در حوزه سرمايه‌گذاري است صندوق بازنشستگي نيروهاي مسلح بحران مالي دارد درسطح قواي سه‌گانه درك مشترك از نظام بيمه‌اي وجود ندارد زنگ خطر در سازمان تامين‌اجتماعي به صدا درآمده است سياست غلط دولت‌ها مي‌تواند كاركردهاي تامين اجتماعي را تضعيف كند

«مانور‌های تجمل توسط مدیران این سازمان موجب شده است که حتی دولت‌ها در صدد آن بوده اند که گاه تنگنا‌های مالی وحتی اجرای طرح‌های ملی را از این گذرگاه حل وفصل کنند.» اين مطلبي‌ است كه مشاور عالی اسبق مدیرعامل سازمان تامین‌اجتماعی در خصوص مشكلات موجود در سازمان تامين اجتماعي بيان مي‌كند. 

محسن ايزد خواه كه پيش از اين معاون حقوقی، امورمجلس واستان‌های سازمان تامین اجتماعی نيز بوده است در گفت‌و‌گو با «قانون» بر اين نكته نيز تاكيد مي‌كند: «در دولت‌های نهم ودهم جذابیت‌های شستا آنقدر مورد توجه قرار گرفت که وزیر رفاه وقت به منظور تسلط بر آن مدیرعامل وقت را برکنار كرد یا اينكه مدیرعامل و اعضای هیات مدیره سازمان که مجمع شستا است. » مشروح گفت‌و گو در پي مي‌آيد كه مي‌خوانيد:

  آیا جامعیت و کفایت لازم در مجموعه صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی وجود دارد؟ سال‌ها است بازنشستگان و بیمه شدگان از کاستی‌هایی در این حوزه گلایه می کنند.
به‌طوركلي نظام بیمه‌ای، نظام عزتمند و توأم با حفظ کرامت و شخصیت انسان‌ها در ارائه خدمات است. 

در نظام بیمه‌ای، افراد در دوران جوانی و توانایی، بخشی از درآمد خود را در قالب صندوق‌های بیمه‌ای پس انداز می‌کنند تا در هنگام پیری یا بیماری یا مواجهه با سوانح و وقایع غیرمترقبه حیاتی از پوشش خدمات مورد نیاز خود بهره‌مند شوند. به همین دلیل بیمه‌شدگان این خدمات را حق خود تلقی می‌کنند و در دریافت آن، احساس حقارت نمی‌کنند. در واقع مطابق قانون اساسی وسایر قوانین پایه‌ای بيمه حقی همگانی وتکلیفی برای دولت‌ها است. بنابراين پوشش بیمه‌ای برای تمامي‌گروه‌ها اعم ازکارگران و کارمندان، بهتر از هرگونه پوشش حمایتی بوده و به جای هرگونه پرداخت مستقیم یا غیرمستقیم به افراد تقویت نظام بیمه‌های اجتماعی موثرتر، فراگیرتر و عادلانه تر است و طبیعی است که صندوق‌ها باید رضایتمندی آنها را جلب كنند ودر پاسخ به سوال جنابعالی  یک نظام بیمه‌ای باید حداقل سه ویژگی مهم داشته باشد:

1ـ جامعیت نظام بیمه‌ای: حداقل چهار خدمت اصلی نظام بیمه‌های اجتماعی؛ یعنی پوشش بازنشستگی، درمان، از کارافتادگی و فوت را تامین کرده باشد.

2ـ فراگیری نظام بیمه‌ای: یعنی خدمات آن دربرگیرنده همه آحاد مردم واجد شرایط باشد و تنها گروه‌های خاصی از مردم را شامل نشود.

3ـ کفایت نظام بیمه‌ای: یعنی کمیت و کیفیت خدمات به نحوی باشد که رضایت نسبی افراد تحت پوشش را فراهم کند و افراد مجبور نباشند علاوه بر دریافت خدمات، دست خود را نزد دیگران دراز کنند.

پس در مجموع می‌توان باور داشت در موضوع جامعیت صندوق‌های بازنشستگی در انجام وظایف قانونی خود نمره قابل قبولی را دریافت کرده‌اند اما در حوزه فراگیری این کاستی اساسی وجود دارد که فقط بخش اقتصاد رسمی تحت حمایت صندوق‌های بیمه‌ای قرار دارد و این در حالی است که برآورد می‌شود نزدیک به50 درصد فعالیت‌های اقتصادی غیررسمی است و کارکنان این بخش‌ها اکثریت تحت هیچگونه حمایتی قرارندارند.

  اين نظام بيمه‌اي دركشور وجود دارد. اما آيا براي پوشش و ارائه خدمات به همه افراد واجد شرايط كفايت مي‌كند؟
در بحث کفایت موضوعی که شما به آن اشاره مي‌كنيد کاملاً درست است. چرا که باید کمیت و کیفیت خدمات به نحوی باشد که رضایت سطح وسیعی از بیمه شدگان وافراد تحت پوشش را به همراه داشته باشد. 

این مسئله تحت تاثیر دو مولفه کلیدی قرار می گیرد؛ یکی وضعیت کلان شاخص‌های اقتصادی کشور که متاسفانه از دیرباز به علت بی‌تدبیری یا اتخاذ سیاست‌های غلط اقتصادی یا توصیه‌های نهاد‌های بین‌المللی موجب بالارفتن نرخ تورم، کاهش رشد اقتصادی و حاکم شدن رکود، تورمی مزمن بر اقتصاد شده و موجب شده است ذخائر و سرمایه‌گذاری صندوق‌ها به شدت ارزش روز خود را از دست داده است. همچنين دولت‌ها به‌ویژه در دولت‌های نهم ودهم و باوجود درآمد‌های افسانه‌ای نفتی به انجام تعهدات خود درقبال این صندوق‌ها عمل نکرده و به عبارت دیگر با سیاست‌های غلط اقتصادی به شدت بنیه مالی صندوق‌های بیمه ای تضعیف شده است.

 از سوی دیگر رفتارهای مدیریتی و انتصابات غیرقانونی و گاهي با رویکردهای سیاسی و بی‌اعتنایی به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی حتی در این دولت موجب شده است که این صندوق‌ها نتوانند برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری درستی در استفاده از منابع و همچنین هزینه کردن درست مصارف داشته باشند. مجموع این ناکارآمدی‌ها و تصمیمات موجب شده است که روند نارضایتی مستمری‌بگیران و بیمه شدگان در همه این صندوق‌ها رو به فزونی كند. متاسفانه در مقطع کنونی رویکرد کلی وزارتخانه متبوع در نحوه اداره صندوق‌های بیمه‌ای برخلاف مبانی قانونی، رویکردی ریاستی است و همین مسئله موجب شده است که هیات‌مدیره صندوق‌ها که رسالت اصلی آنها صیانت از حقوق بیمه شدگان است روز به روز تضعیف شود.

  آيا صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران آن‌طور كه عنوان مي‌شود در معرض بحران و ورشكستگي قرار دارند؟ 
اگر روي پنج صندوق اصلي فعال ايران كه در حال حاضر وابسته به وزارت تعاون،کارورفاه اجتماعی هستند متمركز شويم،  براي هر‌كدام مي‌توانيم تعريف جدا و مشخصي از ورشكستگي یا پيشي گرفتن مصارف از منابع داشته باشيم. به عبارت ديگر مي‌توان با یک آسيب‌شناسي اجمالی تصویری از وضعیت مالی این صندوق‌ها ارائه داد.  

صندوق بازنشستگي نيروهاي مسلح که قوای مسلح و نظامی و انتظامی را تحت پوشش قرارداده است از چند دهه پيش همواره با بحران تامین منابع روبه‌رو بوده و به‌طور طبيعي هرسال در ردیف‌های بودجه سالانه دولت به تعهدات خودش بی وقفه عمل مي‌كند. دومين صندوق مربوط به صندوق بازنشستگي كشوري است كه به علت  اعمال سياست‌هاي اشتباه به‌ویژه دردولت نهم و دهم در خصوص افزايش غیراصولی و خارج از محاسبات بیمه‌ای حقوق کارکنان دولت دچار كسري شديد منابع شده به طوري كه ماهانه بيش از يك هزار و 200 ميليارد تومان سازمان مديريت بايد به اين صندوق تخصیص دهد تا بتواند به موقع حقوق و سایر مزاياي مشترکین خود را پرداخت كند. خطری که چندی قبل از بیخ گوش این صندوق به دنبال برکناری رئیس پیشین آن گذشت اقدام وی در شب قبل از معارفه مدیریت جدید بود؛  وی در صدد بود حکم افزایش حقوق هزاران مستمری بگیر را بدون تامین منابع ویا تطبیق با مبانی قانونی صادر کند.

سومين صندوق بزرگ كشوري چه به لحاظ گستردگی وچه به لحاظ سطح پوشش سازمان تامين اجتماعي است كه سال‌هاست زنگ مخاطره آمیزشدن وضعیت منابع درآمدی آن به صدا درآمده است. مطابق استانداردهاي تجربي كه سازمان بين المللي كار تبیین کرده است چنانچه نسبت پشتيباني در سازمان تامين اجتماعي يعني اينكه چه تعداد افراد حق بيمه و چه تعداد بازنشسته حقوق دريافت مي‌كنند، اين نسبت اگر از حدود 6 به سمت پايين تنزل پيدا كند در واقع زنگ خطر پيشي گرفتن مصارف از منابع به صدا در مي‌آيد.

  با اين توضيح به نظر مي‌رسد سازمان تامين اجتماعي با همين خطر رو به‌رو شده است...
سال‌هاست اين خطر در بیخ گوش سازمان تامين اجتماعي به صدا در آمده است. بخشي از كسري منابع به دليل عدم اجراي تعهدات دولت به سازمان تامين اجتماعي بوده است. دولت در رابطه با سازمان تامين اجتماعي بايد علاوه بر سه درصد از حق بيمه‌هايي كه  سهم  كارگر و كارفرماست را پرداخت كند به منظور حمايت از اشتغال متقبل شده است حق بيمه سهم كارفرما را نیز در بسیاری از صنوف و حرف و مشاغل هم پرداخت كند. 
متاسفانه باوجود مبانی قانونی محکم وتکلیفی اين اتفاق رخ نداده است. مجموع بدهي‌هاي دولت پيش بيني مي‌شود تا پايان سال 93 بالغ بر 90 هزار ميليارد تومان باشد.

 

بنابراين بر اساس گزارش‌هاي رسمي‌سازمان تامين اجتماعي، رقمي‌بالغ بر ٥٠٠ هزار ميليارد تومان ارزش تعهدات حال اين سازمان است در حالي كه مجموعه ارزش ذخاير و دارايي اين سازمان به شرط نقدشوندگي فقط كمتر از يك سال تعهدات اين سازمان را مي‌تواند پوشش دهد.  چهارمین صندوقي كه در قلمرو بيمه و بازنشستگي تحت نظر وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي فعاليت دارد و بر اساس يكي از تبصره‌هاي بودجه به اين وزارتخانه الحاق شده صندوق بازنشستگي كاركنان فولاد است كه در حال حاضر بالغ بر ٨٠ هزار نفر بازنشسته و از كارافتاده‌ تحت پوشش آن قرار دارد و در مقابل از حدود ١١ هزار نفر حق بيمه دريافت مي‌كند. چنين تصويري از وضعيت منابع و مصارف موجب شده كه اين صندوق براي انجام تعهدات ماهانه خود نيازمند حداقل بين ٦٠ تا ٧٠ ميليارد تومان نقدينگي شود كه در دو ساله اخير اين حجم نیاز به نقدينگي تبديل به يك معضل و مشكل بزرگ براي وزارتخانه شده است.

  با همه اين چالش‌ها چرا تصميم جدي  براي اين سازمان گرفته نمي‌شود؟
 متاسفانه تاكنون به علت ضعف ساختار نظام تصميم‌گيري در وزارتخانه متبوع و هيات امنا تصميم اساسي در خصوص تدوين اساسنامه يا ادغام آن در دو صندوق تامين اجتماعي يا بازنشستگي كشوري با حفظ مصالح و منافع اين صندوق‌ها اتخاذ نشده است.

 

بايد توجه داشت عملا تصميماتي نیز كه براي هيات‌مديره اين صندوق گرفته شده مغاير با قانون ساختار نظام جامع رفاه وتامین اجتماعی است و عملا اداره این صندوق به علت عدم توانایی لازم در تصمیم گیری در يك بلاتكليفي اساسي به سر مي‌برد و بالاخره صندوق بيمه اجتماعي كشاورزان، روستاييان و عشاير که در مقايسه با ساير صندوق‌هاي وابسته به وزارت متبوع از وضعيت متفاوتي برخوردار است و مهم‌ترين دليل آن جوان بودن اين صندوق و توجه دولت‌ها در طول ١٠ سال گذشته در انجام تعهدات خود حتی فراتر از قوانین ومقررات حاکم بوده است به طوري كه برآورد مي‌شود مجموعه ذخاير و دارايي‌هاي اين صندوق تا ابتداي سال ١٣٩٣ بالغ بر پنج هزار ميليارد تومان باشد كه البته اين صندوق از دو جهت مورد تهديد قرار دارد؛ اول اينكه در طول مسئوليت وزير محترم تعاون، كار و رفاه اجتماعي در دولت يازدهم چندين بار نظام تصميم‌گيري اين صندوق تحت فشار غيراصولي و به دور از اصول محاسبات بيمه‌اي و تامين منافع ذي‌نفعان خود قرار گرفته تا وجوه نقد و سپرده‌هاي خود را كه به نظر مي‌رسد تاكنون بالغ بر ٥٠٠ ميليارد تومان است تحت عناوين مختلف از جمله خريد سهام وابسته به صندوق بازنشستگي فولاد خريداري كند كه با توجه به وضعيت بورس ارزش روز اين سهام گهگاه تا حدود ٢٥ درصد تنزل پيدا كرده و در اين راستا براي تحقق دستورات خود تاكنون سه نفر از اعضاي هيات‌مديره اين صندوق را  نیزتغيير داده است.

 

البته اين نكته را نيز بايد اضافه كرد كه از سال ١٣٩٩ با توجه به تركيب سني بيمه‌شدگان اين صندوق درصد بالايي از بيمه‌شدگان فعلي در اين سال بازنشست خواهند شد و هر ساله حداقل جمعيتي بالغ بر ٣٢ هزار نفر به جمع مستمري بگيران و بازنشستگان آن اضافه خواهد شد. اگر به مجموعه صندوق‌هاي بازنشستگي مورد اشاره، معضلات و چالش‌هاي پيش روي سازمان بيمه سلامت نيز با توجه به هزينه‌هاي كمرشكن ناشي از طرح تحول سلامت اضافه شود به خوبي آشكار مي‌شود كه مجموعه صندوق‌هاي بيمه‌اي اعم از درماني و بازنشستگي کم وبیش در وضعيت بسيار خطیر و شكننده‌اي قرار دارند.

  جداي از موضوع عدم انجام تعهد دولت ،  به چه دليل صندوق‌هايي مثل تامين اجتماعي به اين نقطه بحرانی مي‌رسند و در مقاطعي با كسري منابع رو‌به رو مي‌شوند؟ آيا يكي از دلايل هزينه‌تراشي‌هاي سازمان تامين اجتماعي در شركت‌هاي زير مجموعه ونحوه اداره شستا نیست ؟
در آغاز شکل‌گیری هر صندوق‌ بیمه‌ای و از جمله سازمان تامین اجتماعی، نرخ حق بیمه بر اساس محاسبات بیمه‌ای، سطح توسعه‌یافتگی و سطح ارائه خدمات و تعهدات برای یک دوره معین تعیین و بر اساس این اصول و سایر اصول مرتبط صندوق‌های بیمه‌ای با تاکید بر پایداری مالی شکل می‌گیرند؛ به طور طبیعی و براساس مبانی پیش گفته قوانین و مقررات حسب ضرورت و واقعیت‌های به دست آمده ونتایج ادواری محاسبات بیمه‌ای مورد بازبینی وتجدید نظر قرار می‌گیرد. 

 

در کنار این روند بالاخره صندوق‌های بیمه‌ای به‌طور طبیعی مانند یک موجود زنده روزی به کهولت و به هم خوردن تعادل نسبی منابع و مصارف می‌رسندکه با اصلاحات پارامتریک و نهایتا ساختاری این بحران را به تاخیر انداخته یا به کنترل درمی‌آورند.

 

ازسوی دیگر این صندوق‌ها به شدت تحت تاثیر محیط پیرامونی خود قرار می‌گیرند به عبارت دیگر همان‌طوری که قبلا توضیح داده شد اتخاذ سیاست‌های درست اقتصادی، رشد اقتصادی بالا، افزایش اشتغال و پایین آمدن نرخ رشد بیکاری، افزایش پس انداز، کاهش تورم، توجه به تولید ومشاغل پایدار، فعالیت گسترده دولت در پروژه‌هاي عمراني وبالاخره رونق اقتصادی درتمام وجوه آن می‌تواند موجب رشد، شکوفایی و بالندگی منابع همه صندوق‌ها ازجمله سازمان تامین اجتماعی شود. بالعکس سیاست‌های غلط دولت‌ها در حوزه اقتصاد می‌تواند به شدت کارکردهای سازمان تامین اجتماعی را تضعیف و منابع آن را به شدت ناکارآمد و ارزش‌زدایی كند.

به طور مثال متاسفانه در سال‌های اجرای سیاست‌های تعدیل ساختاری که کشور را با موج شدید تورمی مواجه كرد و کاهش ارزش پول ملی اتفاق افتاد،  وجوه نقد این صندوق دچار آسیب شدید شد و ارزش وجوه مذکور به شدت کاهش پیدا کرد.  مشابه این وضعیت در شرایط به‌وجود‌آمده در دولت‌های نهم و دهم و تورم و رکود پیش‌آمده ناشی از افزایش قیمت‌های ناشی از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها که هم اکنون نیز در حال وقوع است از نمونه‌های تاثیرگذاری دولت‌ها بر منابع صندوق‌های بیمه‌ای و از جمله سازمان تامین اجتماعی است.

متاسفانه علی رغم تلاش‌هایی که در ادوار مختلف صورت گرفته این سازمان نتوانسته است در سطح قوای سه گانه یک فهم و درک مشترک از اصول حاکم بر نظام بیمه‌‌ای وچگونگی کارکرد‌های نظام تامین اجتماعی تبیین کند و همین مسئله در کنار مانور‌های تجمل توسط مدیران این سازمان موجب شده است که حتی دولت‌ها در صدد آن بوده اند که گاه تنگنا‌های مالی وحتی اجرای طرح‌های ملی را از این گذرگاه حل وفصل کنند یا نمایندگان مجلس به منظورخارج کردن کشور از بحران بیکاری  با تصویب بازنشستگی‌های پیش ازموعد ویا ایجاد تسهیلاتی برای بازنشستگی زودرس عملا موجب تسریع در به‌هم خوردن این تعادل شده اند.

ازسوی دیگر همان‌طور که درپاسخ به سوالات  قبلی توضیح داده شد یکی از بزرگ‌ترین مسئولیت‌های صندوق‌های بیمه‌ای حفظ ارزش روز ذخاير وسرمایه‌گذاری این صندوق‌ها به‌ویژه در دورانی که با فزونی درآمدها روبه‌روست بررسی صورت‌های مالی سازمان تامین اجتماعی نشان می‌دهد تا سال 1360 درآمدهای حاصل ازسرمایه‌گذاری صفر منظور شده ولی به تدریج وبا توجه به اینکه دولت در زمان جنگ علی رغم تمام مشکلات از مسائل و مشکلات جامعه کارگری وسازمان تامین اجتماعی غافل نبود وبا شکل گیری اولین شرکت سرمایه‌گذاری در این سازمان توجه نظام عالی تصمیم‌گیری در کشور را نیز معطوف به سرمایه‌گذاری كرد.

متاسفانه سیر تاریخی فعالیت‌های «شستا» گویای این واقعیت تلخ است که سهم مجموعه فعالیت‌های سرمایه گذاری در این سازمان و از جمله «شستا»  فراتراز 10درصد مجموعه درآمدهای این سازمان نرفته که در سنوات مختلف  این درصد حتی از روی کاغذ فراتر نرفته است. متاسفانه در دولت‌های نهم ودهم جذابیت‌های شستا آن‌قدر مورد توجه قرار گرفت که وزیر رفاه وقت به منظور تسلط بر آن مدیرعامل وقت را برکنار كرد و یا اينكه مدیرعامل و اعضای هیات مدیره سازمان که مجمع شستاست.

  وزير كار در مجلس بيشترين تذكر را در خصوص شستا گرفت. آيا اين مسئله نشانگر آن است كه دولت يازدهم نيز به اين مهم بي‌توجه است؟
بله، به نظر می‌رسد این جذابیت‌ها همچنان در این دولت نیز وجود دارد. مشاهده كرديد كه کارت زرد مجلس به وزیر كار نيز در ماه‌های گذشته بیشتر در حوزه فعالیت‌های شستا بوده است. 

بر این اساس و در یک جمع بندی کلی متاسفانه باید اذعان داشت به فقدان بنيه كارشناسي در معاونت‌های اقتصادي و رفاه تامين اجتماعي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي  حداقل تاكنون درحوزه سرمايه‌گذاري‌ها دراجراي بنده ماده١٥ قانون ساختار كه مقرر مي‌دارد ضوابط كلي نحوه مديريت وجوه، ذخاير وسرمايه‌گذاري‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي، دولتي وعمومي‌سازمان‌ها وموسسات وصندوق‌هاي فعال درقلمرو نظام تامين اجتماعي جهت طرح درشوراي عالي رفاه وتامين اجتماعي و سپس تصويب درهيات وزيران هيچ اقدام عملي صورت نگرفته است. همین مسئله موجب شده است که در مجموع کلیه صندوق‌های بیمه‌ای وازجمله سازمان تامین اجتماعی فاقد یک استراتژی وراهبرد مشخص در حوزه سرمایه گذاری باشند.